© Matti Mattila, CISA, CIA

Viljan vientituki [VTV 21/54/91]

Viljan vientiä koskivat vientitukijärjestelmä ja eräät muut järjestelmät, joista kerrotaan edellä käsiteltäessä maitotaloustuotteiden vientitukea koskenutta tarkastusta. Useat eri järjestelmät ohjasivat viljan tuotantoa, varastointia ja kauppaan tuloa, mm. viljan kausihintaporrastus [--1--]. Valtion viljavarastolla (VV) oli keskeinen rooli Suomen viljamarkkinoiden (kotimarkkinat) pitämisessä vakaina. Kun viljasta oli ylituotantoa sitä myytiin sekä ulkomaille että vientiin rinnastettavaan viljan kotimaiseen käyttöön (matalahintakäyttö). Matalahintakäytössä viljaa käytettiin erityisesti turkiseläinten rehun, alkoholin ja tärkkelyksen valmistukseen.

Tarkastus

Tarkastuksesta laadittiin suunnitelma (25.10.1989) [--2--]. Sen mukaisesti tarkastettiin
  • viljan viennin ja matalahintakäytön määrät sekä viljan viennistä ja matalahintakäytön menot valtiolle 1980-luvulla [--3--];
  • viljan vientitakuuhinnat ja viljan matalahintakäytön hinnat vuosina 1987-1989 sekä miten ne ovat muodostuneet ja kehittyneet;
  • viljan viennistä ja matalahintakäytöstä saadut hinnat, viljan maailmanmarkkinahinnat 1987-1989 ja niiden määräytyminen ja kehitys; ja
  • viljan vientitakuuhintaan sisältymättömät viljan viennin rahti-, vakuutus-, agentin provisioyms. erilliskustannukset vuosina 1987-1989.

    Tarkastuksesta pyydettiin selitys tai lausunto VV:tä, kauppa- ja teollisuusministeriöltä ja maa- ja metsätalousministeriöltä.

  • Havainnot ja johtopäätöksetVTV:n kannanotot

  • Viljan vientiä ja viljan matalahintakäyttöä on rahoitettu VV:n myyntikateella valtion tulo- ja menoarvion ohittaen. Tämä rahoitus on jäänyt ottamatta huomioon, kun on jaettu viljaylijäämistä johtuvia kustannuksia valtion ja maataloustuottajien välillä [--4--].
  • Vientitukeen on sisältynyt korvausta varmuusvarastoinnin kustannuksista, joita valtio oli jo erikseen korvannut VV:lle.
  • Rahti- ja satamakustannukset ovat vaihdelleet varsin vähän vuosien sisäisesti ja eri vuosien välillä. Suomen saamat hinnat viedystä viljasta eivät ole poikenneet erityisellä tavalla vastaavista muiden maiden saamista hinnoista.
  • Hinnat, jotka ovat olleet perustana viljan matalahintakäytön hinnoille, ovat jokseenkin selvästi seuranneet maailmanmarkkinahintoja. Nettovientihintojen ja matalahintakäytön hintojen hintakehitys on ollut hyvin samanlainen, mutta hintojen alenemista on pidettävä huomattavana [--5--].
  • VV:lle liikelaitoksena viljan vienti ei ole ollut taloudellinen rasite viljan matalahintakäyttöön verrattuna, koska VV:n myyntihintalisä on ollut molemmissa vaihtoehdoissa yhtä suuri. Edullisuuseroja syntyy viljan matalahintakäytön ja viennin välille syntyy siitä riippuen, otetaanko liikevaihtoveron menetykset huomioon vai ei [--6--].
  • Hintaa viljan matalahintakäyttöön oli alennettu alle maailmanmarkkinahintojen [--8--]. Tältä osin ..
    - .. viljan vienti olisi ollut kannattavampaa.
    - .. alennus oli epäsuoraa tukea kolmannelle taholle eli tuotannolle, joka käyttää viljan matalahintakäytöstä syntyviä tuotteita.
    - .. edellisestä kohdasta johtuen kyseinen tuki ei kuulu valtion rahoitettavaksi maataloustulolain eikä valtion tulo- ja menoarvion perustelujen mukaan [--7--].

  • Päättäessään rahoittaa viljaylijäämän kotimarkkinoilta poistamisen VV:n myyntikatteella ilman tulo- ja menoarviossa tarkoitukseen myönnettyä määrärahaa valtioneuvosto ylitti toimivaltansa ja rikkoi budjetin bruttoperiaatetta. Lisäksi seurauksena oli, että valtion tilinpäätöksen tiedot viljaylijäämien kotimarkkinoilta poistamisen menoista eivät ole oikeat. Edelleen, VV:n myyntikatteesta maksetut menot ovat jääneet ottamatta huomioon määriteltäessä valtion ja maataloustuottajien vientitukiosuuksia.
  • Viljaylijäämien kotimarkkinoilta poistamisen rahoituksesta VV:n myyntikatteella tulee luopua niin, että kaikki valtion vientituki maksetaan tulo- ja menoarvioon otettavista määrärahoista.
  • Koska valtio yksinään korvaa viljan varmuusvarastoinnin kustannukset VV:lle vuoden 1991 alusta lähtien, on perusteltua ottaa varmuusvarastointikorvaukset huomioon VV:n valtiolta perimissä hinnanerokorvauksissa.
  • On tarpeelllista selvittää, johtaako nykyinen vientitakuuhinnoittelu, jossa varmuusvarastointikorvauksia ei ole otettu huomioon, ylisuuriin korvauksiin valtiolta VV:lle.
  • Matalahintakäyttöön myydyn viljaan hinnoitteluun on sovellettu tosiasiallisesti kahta maailmanmarkkinahintaa: toimitusehtoa fob Suomen satama tai cif Suomen satama. Fob -myyntiehdolla matalahintakäytön myynneissä tuetaan turkis- ja tärkkelystuotantoa 7,0 pennillä myytyä viljakiloa kohti. Vuonna 1989 tämä tuki oli noin 4,0 Mmk turkistuotannolle ja noin 5,2 Mmk tärkkelysteollisuudelle.
  • Maailmanmarkkinahintojen käsitteellinen epämääräisyys on antanut paljon liikkumavaraa määriteltäessä viljan hintaa sen matalahintakäytölle. Liikumavaran käyttämistä matalahintakäytön myyntien hintojen painamiseen niin alas kuin matalahintamyynneille asetettu ehto suhteessa vientiin sallii ei voi pitää asianmukaisena.
  • Tarkastuksen vaikutukset

    Tarkastuksen valtiontaloudelliset vaikutukset olivat huomattavat, sillä mm. vientitakuuhintoja tarkistetetiin alaspäin. Esimerkiksi vuonna 1989 viljan vientituki oli noin 537 miljoonaa markkaa, jolloin penninkin alennus kilohintaan merkitsee noin 5,4 miljoonaa markkaa [--9--]. Edellä kannanotoissa on jo mainittu, että pelkästään vuonna 1989 viljan hinnoittelu sen matalahintakäyttöön kyseenalaistettavalla tavalla johti yhteensä 9,2 miljoonan markan epäsuoraan tukeen turkistuotannolle ja tärkkelysteollisuudelle.

    Tarkastuksen ansiosta kasvoi myös tietoisuus siitä, että valtiolle muutoin tuloutettavia varoja voidaan käyttää menoihin valtion tulo- ja menoarvion ohittaen.

    Omat kommentit

    Tarkastuskertomukseen tuli ja jäi tekstiä, joka mielestäni ei sinne kuulunut [--10--]. Tarkastajalle on korkea kynnys esittää osastopäällikön lisäämän tekstin poistamista tarkastuskertomuksesta. Tarkastuskertomus annetaan VTV:n nimissä; se voi ottaa kantaa kuten haluaa. Hannu Konstarin tulo toiminnantarkastuksen osastopäälliköksi vaikutti monin tavoin [--11--]:
    - tarkastuksiin käytetty työaika kasvoi
    - tarkastukset valmistuivat hitaammin
    - työilmapiiri alkoi heiketä

    Käytin tarkastukseen 160,0 päivää (suunnitelma 200,0 päivää).

    -------
    [--1--] Tarkemmin: Maitotaloustuotteiden vientituki (tarkastuskertomus 23.5.1990) ja Valtion viljavaraston vuositilintarkastus VTV 11/8/87 (tarkastuskertomus 14.4.1988).
    [--2--] VTV:n kaksi tarkastusosastoa [kolmesta] sai 1.2.1989 uudet osastopäälliköt Hannu Konstari ja Erkki Mäki-Ranta (HTM). He toteuttivat VTV:ssä muutoksia, joihin kuului mm. tarkastussuunnitelmien laatiminen. Omaksi osastopäällikökseni tuli Hannu Konstari ja toimistopäällikkönäni oli Aarne Hynönen.
    [--3--] Valtion vuoden 1988 tulo ja menoarviossa maitotaloustuotteiden
    - vientituki (momentti 30.32.40) oli 1500 mmk (vientituki yhteensä 2805 mmk)
    - hinnanalennuskorvaukset (momentti 30.31.40) olivat 278 mmk (hinnanalennuskorvakset yhteennsä 309 mmk)
    - hinnanerokorvaukset olivat noin 120 mmk (hinnaerokorvaukset yhteensä noin 850 mmk)
    - liikevaihtoverotuki oli noin 3980 mmk (maitoraaka-aineesta sallittiin hankintamenon ylittävä ostovähennys).
    [--4--] Ks. laki maidon, sianlihan ja viljan vientikustannusmaksusta (1062/90).
    [--5--] Vuosina 1984-1989 nettovientihinnat alentuivat vuosittain keskimäärin 7,8-12,6 % (reaalisesti 9,9-14,8 %) ja matalahintakäytön liikevaihtoverottomat hinnat 7,8-11,7 % (reaalisesti 9,9-13,9 %).
    [--6--] Vuositasolla tarkasteltuna viljan matalahintakäyttö on ollut valtiontaloudellisesti edullisempaa kuin viljan vienti, kun viennin kustannuksina otetaan huomioon vientitukimomentin määrärahasta maksettu vientituki ja viennin liikevaihtoverotuki ja matalahintakäytön kustannuksina vientitukimomentilta maksettu vientituki. Jos matalahintakäytön lopputuotteiden viennistä johtuvat liikevaihtoverotuen menetykset otetaan huomioon matalahintakäytön kustannuksina ja matalahintakäytön veroja muut tulot matalahintakäytön tuottoina, ja mainitut erät yhdessä oletetaan yhtä suuriksi kuin viennin liikevaihtoverotuki, viljan vienti vuositasolla tarkasteltuna on ollut edullisempaa kuin matalahintakäyttö vehnän osalta vuosina 1984, 1988 ja 1989, ohran osalta vuosina 1985, 1987 ja 1989 sekä kauran osalta vuosina 1986 ja 1989.
    [--7--] Vientitukimomentilta maksettu viennin tuki (p/kg) on kasvanut vuosittain 8,8-11,7 % (reaalisesti 6,2-8,6 %) ja matalahintakäytön tuki 7,8-15,5 % (5,8-13,2 %). Vientialkoholin raaka-aineeksi myydyn vehnän matalahintakäytön tuki on kasvanut erityisen paljon (16,3 %).
    [--8--] Ensimmäiset viljan matalahintakäytön kohteet olivat turkiseläinten rehujen ja vientialkoholin valmistus. Valtioneuvosto vahvisti matalahintakäytön hintojen perustaksi ensin maailmanmarkkinahinnat fob Suomen satama, mutta muutti perusteeksi seuraavana vuonna ulkomaisen viljan hinnaksi cif Suomen satama.
    [--9--] Esimerkiksi ohran osalta laskettu vaikutus oli 1,08 penniä/kilo.

    [--10--] Tarkastuskertomuksen kannanotoissa näkyi uuden osastopäällikön (Hannu Konstari) vaikutus. Tarkastuskertomuksen kannanottoihin tuli analyysia, mitä ei edes sisältynyt tarkastusmuistioon. Tarkastuskertomuksen tekstiin jäi [harmittavasti] mm. seuraavaa,
    - "Koska VV:n viljan osto- ja viljan vientimäärät suhteessa toisiinsa ovat poikenneet vain vähän hinnoitteluvuosien alkuja loppupuoliskoilla, tarkastusviraston käsityksen mukaan viljan kausihintaporrastus kattanee vain vähäisen osan niistä pääomakustannuksista, jotka johtuvat VV:n suorittamasta viljan varastoinnista. Pääosan viljan varastoinnin pääomakustannuksista kattanevat tavoitehintojen korotuksista johtuvat viljan myyntihintojen korotukset ja VV:n muut tuotot. Lisäksi VV on voinut sitoa viljavarastoihinsa omia pääomiaan."
    *** Oma käsitys: Viljavarastoista oli saatava vapautetuksi tilaa uuden sadon viljalle, joten VV ei juuri voinut hyötyä seuraavan satokauden tavoitehinnoista. Kysynnän ja tarjonnan tasapainottajana VV osti vuosittain yli puolet kotimaisesta markkinatarjonnasta (noin 2 milj. tonnia) 1990-luvun alussa.
    - "Valtio korvaa viljan varmuusvarastoinnin kaikki hoito- ja pääomakustannukset vuoden 1991 alusta lähtien. Tämän kustannuskompensaation vuoksi varmuusvarastoidun viljan myyntikate voi olla muun viljan myyntikatetta alhaisempi. Koska valtio yksinään korvaa viljan varmuusvarastoinnin kustannukset VV:lle, on perusteltua, että varmuusvarastointikorvaukset otettaisiin huomioon VV:n valtiolta perimissä hinnanerokorvauksissa ja vain näissä. VV laskuttaa valtiota viljan viennistä ja matalahintakäytöstä kuitenkin samalla perusteella kuin kotimaisia viljan ostajia. Kun VV kierrättää viljaa myyntien avulla, se saa varmuusvarastoista myydylle viljalle huomattavasti korkeamman myyntikatteen kuin muulle viljalle. Tarkastusvirasto pitää tarpeelllisena sen selvittämistä, johtaako nykyinen vientitakuuhinnoittelu, jossa varmuusvarastointikorvauksia ei ole otettu huomioon, ylisuuriin korvauksiin valtiolta VV:lle."
    *** Tarkastus keskittyi jo tapahtuneeseen toimintaan, mutta kannanotoissa puhuttiin tulevasta kustannuskompensaatiosta. Evidenssi puuttui (1) kustannuskompensaation myyntikatetta alentavasta vaikutuksesta kuten myös (2) sen väitteen tueksi, että VV saisi varmuusvarastoista myydylle viljalle huomattavasti korkeamman myyntikatteen kuin muulle viljalle. On epäselvää, mitä em. muu vilja oli, koska varmuusvarastoitu vilja oli vain laskennallinen osuus VV:n varastoimasta viljasta. Varastossa kauan olleesta viljasta ei yleensä saa samaa hintaa kuin uudesta, koska varastoidun viljan laatu heikkenee ajan myötä.

    [--11--] Viljan vientituen tarkastus jäi viimeiseksi toiminnantarkastuksekseni. Ilmaisin kiinnostukseni siirtyä juuri perustettuun tilintarkastuksen toimintayksikköön, jonne tulin valituksi ja jonne siirryin 1.1.1991.

    Edellinen valikko
    Edellinen sivu

    Asiakirjat

    Tarkastuskertomus
    6.6.1991
    Tarkastusmuistio
    21.1.1991

    ***
    Tarkastussuunnitelma
    25.10.1989

    -------

    VTV: taloudenhoidon tarkastuksen ohjeet