Valtiovarainministeriön (VM) julkaisusarjassa (No 2024:50) on julkaisu
"Sisäinen valvonta valtionhallinnossa" (2024).
Julkaisussa on perustelumuistio ja malli sisäisen valvonnan toimintaohjeelle.
Johdantonsa mukaan julkaisu "tukee ja täydentää
talousarviolain ja
-asetuksen sisäisen valvonnan säädöksiä,
EU-lainsäädännöstä tulevia sisäisen valvonnan vaatimuksia sekä muita määräyksiä" [--1--].
Julkaisun mukaan
–
se kuvaa sisäistä valvontaa ja taustoittaa ja konkretisoi
sisäisen valvonnan järjestämistä ja toimeenpanoa osana viraston hyvää hallintoa.
– se perustuu
COSO:n sisäisen valvonnan viitekehykseen vuodelta 2013.
– sen ensisijaisena kohderyhmänä ovat virastojen ja laitosten
sisäistä valvontaa ja riskienhallintaa toteuttavat johto, esihenkilöt ja asiantuntijat.
– sen laatimisen yhteydessä päivitettiin sisäisen valvonnan arviointikehikko vastaamaan julkaisua ja muita asiakirjoja [--2--].
– virastojen ja laitosten tulisi laatia sisäisen valvonnan toimintaohje, joka on julkaisun liitteenä olevan mallin mukainen.
Julkaisussa sisäinen valvonta määritellään laajasti: kaikki toimenpiteet ja menettelyt, jotka turvaavat tavoitteiden saavuttamista
ja hallintolaissa mainittujen hyvän hallinnon periaatteiden toteutumista [--3--].
Esimerkeillä kuvataan, miten COSO-mallin sisäisen valvonnan osatekijät
voivat edistää talousarvioasetuksessa mainittujen sisäisen valvonnan tavoitteiden [--4--] saavuttamista.
Julkaisuun otettu The Institute of Internal Auditors'n
kolmen linjan malli
kuvaa sisäisen valvonnan rooleja ja vastuita.
VM:n yhteydessä toimiva Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan neuvottelukunta pidettiin selvillä
julkaisun valmistelusta ja neuvottelukunta esitti näkemyksiään otettavaksi huomioon julkaisussa [--4a--].
Omat kommentit
Julkaisun antamisperusta ja oikeudellinen sitovuus ovat epäselviä [--5--], [--6--].
Myös sisäisen valvonnan toimintaohjeen asema on epäselvä.
Talousarvioasetuksen mukaan olennaisesti sisäiseen valvontaan ja siihen kuuluvaan riskienhallintaan vaikuttavista seikoista määrätään
taloussäännössä
sekä [tarvittaessa] ohjesäännöissä, joiden antamisesta määrätään taloussäännössä [--7--].
Hallintolaissa tarkoitetut hyvän hallinnon periaatteet koskevat luonnollisen henkilön ja yhteisön [asiakkaat]
asiointia viranomaisessa sekä näiden asioijien oikeusturvaa (ks. alaviite [--3--]).
Periaatteita ei ole tarkoitettu hallinnon sisäiseen järjestämiseen
vaan ohjeistamaan viranomaista erityisesti asiakaspalvelussa ja harkintavallan käytössä.
Viimeksi mainitussa sisäinen valvonta ei varmista erehtymättömyyttä.
Asiointiprosessien kehittäminen ja varmistaminen edistävät toki ulkopuolisten asiointia viranomaisessa.
Julkaisun eräät termit ja näkemykset eivät ole ristiriidattomia sen kanssa,
mitä pidetään yleisesti hyväksyttynä.
Jos sisäinen valvonta käsittää kaikki toimenpiteet ja menettelyt, jotka turvaavat tavoitteisiin pääsemistä,
silloin varsinainen tekeminenkin olisi sisäistä valvontaa [--8--].
Sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan käsitteiden eroa käsitellään toisella sivulla.
Julkaisun kerrotaan perustuvan COSO 2013 -malliin.
Kuitenkaan tehdyissä tarkasteluissa eivät ilmene ne 17 periaatetta, joilla
COSO-mallia (vuodelta 1994) päivitettiin (vuonna 2013).
Myös eräiden termien käyttö hämmentää [--9--].
------
[--1--]
Viimeksi mainituista esimerkkinä mainitaan Valtiokonttorin määräys taloussäännön laatimisesta ja päivittämisestä (Vk/75616/00.00.00.01/2023).
Tällainen on esimerkiksi Valtiokonttorin määräys taloussäännön laatimisesta ja päivittämisestä (Vk/75616/00.00.00.01/2023).
[--2--]
"Perustelumuistion ja mallipohjan laatimisen yhteydessä myös sisäisen valvonnan arviointikehikko on päivitetty vastaamaan
voimassa olevaa säädöspohjaa, tätä ohjeistusta sekä tiettyjä keskeisiä teemoja."
[--3--]
Hallintolain (434/2003)
6 §:ssä (Hallinnon oikeusperiaatteet) säädetään näin:
"Viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin.
Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden.
Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia."
Perustelujensa (HE 72/2002) mukaan
hallintolaki koskee hyvän hallinnon perusteita viranomaisessa [ja viranomaisen kanssa] asioivan välillä.
[--4--]
Talousarvioasetuksen
9 luvun 69 §:n mukaan tavoitteina ovat viraston ja laitoksen
(1) talouden ja toiminnan laillisuus ja tuloksellisuus,
(2) hallinnassa olevien varojen ja omaisuuden turvaaminen ja
(3) johtamisen ja ulkoisen ohjauksen edellyttämät oikeat ja riittävät tiedot viraston ja laitoksen taloudesta ja toiminnasta.
[--4a--]
Neuvottelukunnassa (14.2.2024) keskusteluun nousivat seuraavat asiat:
(1) mallin käyttäminen myös moneen muuhun hallinnollisen toiminnan prosessin kehittämiseen;
(2) visuaaliset parannukset - kuten tarkistuslistat/ laatikkonostot ja
(3) digitalisaation nostamat tehokkuus- ja tuottavuusvaatimukset ja tuloksellisuutta rajoittava lainsäädäntö valtionhallinnossa.
Ks. myös neuvottelukunnan pöytäkirjat
28.9.2023,
30.11.2023
ja 19.6.2024.
[--5--]
Julkaisua ei ole annettu Valtiovarain controller -toimintoa (VVC) johtavan valtiovarain controllerin päätöksellä.
Talousarviolain 24 f § perusteella
VVC:llä on oikeus ohjata ja sovittaa yhteen sekä kehittää valtion sisäisen valvonnan järjestämistä.
Tähän mennessä VVC on antanut asiaa koskevaa ohjausta suosituksilla yhdessä
VM:n yhteydessä oleva sisäisen valvonnan ja riskienhallinnan neuvottelukunnan kanssa
(esimerkiksi sisäisen valvonnan arviointimalli (linkki toiselle sivulle).
[--6--]
Oikeudellinen sitovuus ilmaistaan esimerkiksi sanoilla "määräys", "ohje" tai "suositus".
[--7--]
Talousarviolaki ja
talousarvioasetus eivät edellytä sisäisen valvonnan toimintaohjetta.
Viimeksi mainitun 69b §:n 3 momentti edellyttää taloussääntöä.
"Taloussääntö on laadittava siten, että se yhdessä virastojen ja laitosten hallinnosta annettujen säädösten ja
niiden nojalla annettujen työjärjestysten kanssa antaa asianmukaiset ja riittävät perusteet 69 ja 69 a §:ssä säädetyille sisäisen valvonnan menettelyille."
Jos virasto tai laitos haluaa vahvistaa sisäisen valvonnan toimintaohjeen, siitä tulisi siis määrätä taloussäännössä.
[--8--]
Esimerkiksi hankintaprosessissa tehdään työtä tavoitteen saavuttamiseksi, mutta se ei ole sisäistä valvontaa.
Jos niin olisi, tultaisiin mm. kehäpäätelmään: sisäinen valvonta "varmentaa" sisäistä valvontaa.
[--9--]
Esimerkiksi termi "varmentaa" liittyy enemmän evidenssin
hankkimiseen kuin siihen, mikä on sisäisen valvonnan tehtävä
(ks. myös Oxford dictionary).
| 