Tilintarkastusohje 2.0

Uusi VUOTI-työryhmä

Kun tulin valituksi Valtiontalouden tarkastusviraston (VTV) tilintarkastusyksikön toimintayksikköön [--1--] perustettuun erikoistutkijan virkaan, ensimmäisiin tehtäviini kuului VUOTI-ohjeen uudistaminen [--2--] Toimintayksikön päällikkö tarkastusneuvos Erkki-Mäki-Ranta perusti uudistamisen tueksi työryhmän (VUOTI). Toimin sen sihteerinä, puheenjohtaja toimi Mäki-Ranta ja muita jäseniä oli alun perin kuusi [--3--]. Työryhmä kokoontui ainakin 49 kertaa 30.6.2003 mennessä [--4--] Ohjeen A-osan useat kohdat ja B-osan eräät kohdat (mm. kohta 2.4 -Johdon elämäntapa) olivat Mäki-Rannan valmistelemia, mutta muilta osin vastasin ohjeiden varsinaisen tekstin valmistelusta ja ohjeiden kuvituksesta. Muutama muukin VUOTI-ryhmän jäsen tuotti tekstiä, lähinnä ohjeen liitteisiin.

Osien valmistelu

Tavoitteeni oli saattaa VTV:n tarkastusmanuaali vähintäänkin tasolle, jota vastaa tilintarkastuksen kansainvälisiä standardeja. Lähdin rakentamaan ohjeita kannanotoista (lausumista) käsin: jos lausutaan jotakin, mitä päätelmiä tarvitaan kannanoton tueksi, mitä evidenssiä päätelmien tueksi, mitä pitää tarkastaa ja miten ja mitä se edellyttää. Pyrin sisällyttämään ohjeteksteihin
– kansainvälisesti hyväksyttyjä standardeja, malleja ja terminologiaa [--5--].
– tietokoneavusteisuuden tilintarkastuksen näkökulmaa tarkastuksen vaikuttavuuden ja tehokkuuden mahdollistajana.
– maa- ja metsätalousministeriössä (MMM) kehittämäni riskiperusteisen tarkastuksen lähestymistavan [--6--].
– tarkastajien näkökulman siinä roolissa, jossa he soveltavat ohjeita tarkastustyössä.

En saavuttanut kaikkia edellä mainittuja tavoitteita. VUOTI-työryhmässä uudistamisehdotukset kohtasivat kovempaa vastarintaa kuin odotin. Työryhmä piti muutoksia liian suurina, että tarkastajakunta kykenisi omaksumaan ne.

TavoiteTulos
Kansainvälisesti hyväksytyt tarkastuksen standardit, mallit ja terminologia Onnistui. Monet VUOTI-työryhmän jäsenet pitivät kansainvälisiä tarkastusstandardeja ja liittyvää terminologiaa valtionhallintoon soveltumattomana. En voinut antaa periksi, koska se olisi vaikeuttanut olennaisesti INTOSAI:n tarkastusstandardien mukaisten ohjeiden luomista [--7--].
Tietotekniikka paremman tarkastustyön mahdollistajana Epäonnistui. Ehdotustani tietokoneavusteisen tarkastuksen kehittämistä kiinteänä osana tilintarkastuksen kehittämistä ei hyväksytty, koska atk-avusteisen tarkastuksen kehittämisvastuusta oli jo päätetty, eikä päätöstä muutettu [--8--].
Riskiperusteisen tarkastuksen lähestymistapa Onnistui osittain. Lähestymistapaa ei kritisoitu työryhmässä, mutta lähestymistapa puuttui suurimmasta osasta tilintarkastusohjeen (B-osa) liitteitä [--9--].
Tarkastajan näkökulma Onnistui. Tarkastuksia edelleen tekevänä ymmärsin tarkastajia. Siksi kuuntelin heitä, testasin kirjoittamani ohjeet, havainnollistin asioita ja pyrin ilmaisemaan asiat ytimekkäästi ja yksiselitteisesti. Ehdotin ja sain toteutetuksi myös mm.
– tarkastajille suunnattuja kyselyitä, jotka koskivat ohjeen valmistelua
– jatkuvan raportoinnin, jolla tarkastajakunta pidettiin selväillä tilintarkastusohjeen käsittelystä
– tietoiskuja ja laajan koulutusohjelman.

Työryhmä päätyi esittämään kolmiosaista ohjetta:
– Osa A: Antaa perustiedot VTV:n tilintarkastuksesta ja on tarkoitettu julkiseksi.
– Osa B: Yksilöi tiliviraston tarkastustoimet ja on tarkoitettu VTV:n sisäiseen käyttöön.
– Osa C: Sisältää ohjeet erityisiin tarkastuksiin ja on tarkoitettu VTV:n sisäiseen käyttöön.

Tilintarkastuksen uudistusta on kuvattu laajemmin ”Tilintarkastus-Revision” – lehden numeroon 2/2000 kirjoittamassani artikkelissa "Tarkastusviraston tehtävät ja asema - Valtiontalouden tarkastusviraston vuositilintarkastus uudistuu".

Omat kommentit

Ohjeiden perusteellista uudistamista ja VUOTI-kokouksista raportointia vastustivat eniten VUOTI-työryhmän eräät jäsenet, ei tarkastajakunta. Otin tarkastajat huomioon - kuten edellä kerrotaan - ja valmistelin heille viestin [--10--]. Sain luvan yrittää kokouksista raportointia ("kun niin kovasti haluat"). Raportoinnista tuli tarkastajakunnalta myönteisestä palautetta. Pian sen jälkeen aloin raportoida myös toimintayksikön johtoryhmän kokouksista.

Suurin takaisku tilintarkastuksen kehitykselle VTV:ssä oli se, että tietokoneavusteista tarkastusta ja tilintarkastusohjeita alettiin kehittää toisistaan erillään. Samalla tilitarkastusta alettiin rakentaa yhden ohjelmiston (ACL) varaan. Suurimmat hyödyt menetettiin, mistä enemmän toisella sivulla.

------

[--1--] Ajalla 1.1.1995-30.5.1998 olin luomassa MMM:öön perustan Euroopan Unionin lainsäädännön edellyttämät tarkastus- ja valvontajärjestelmille. Käytännössä se tarkoitti sisäisen tarkastuksen yksikön ja valvontayksikön perustamista ja niiden toiminnan käynnistämistä tarkastusneuvoksena.
VTV:n organisaatio oli muuttunut 1.4.1993 niin, että osastojen sijaan tulivat toimintayksiköt. Ks. asetus valtiontalouden tarkastuksesta (267/1993).
[--2--] Toimin samanaikaisesti useissa tehtävissä ja asemissa:
– tilintarkastusyksikön toimintaan rajoittuvat tehtävät sain toimintayksikön päälliköltä, tarkastusneuvos Erkki Mäki-Rannalta.
– olin samassa asemassa kuin tarkastuspäälliköt johtaessani matriisiorganisatorista Euroopan Unionin varainsiirtojen tarkastusryhmää.
– hallinnollisesti olin sijoitettuna tarkastuspäällikkö Erkki Pitkäsen tarkastusryhmään.
– kun VTV:hen perustettiin sisäinen tarkastus, raportoin pääjohtaja Tapio Leskiselle VTV:n sisäisenä tarkastajana.
– CISA-kokemusta hankin EU-varainsiirtojen järjestelmätarkastuksessa, josta vastasi tarkastuspäällikkö Jukka Kulonpalo.
[--3--] Työryhmään kuuluivat alun perin lisäkseni tarkastusneuvos Erkki Mäki-Ranta (puheenjohtaja), tarkastuspäälliköt Markku Heikkinen, Erkki Pitkänen ja Hannu Taunula sekä ylitarkastajat Jorma Heikkinen, Väinö Viherkoski ja Jukka Wallin. Työryhmän kokoonpano eli mm. niin, että myöhemmin jäseneksi tuli tarkastuspäällikkö Marjatta Kimmonen.
[--4--] 1.7.2003 siirryin sisäisen tarkastuksen päälliköksi Teknologian [ja innovaatioiden] kehittämiskeskukseen (Tekes).
[--5--] Näihin kuuluivat mm
– The International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI): Code of Ethics and Auditing Standards, 1998
– Contact Committee of Presidents of the SAIs of the European Union and Ad hoc Group on Auditing Standards: European Implementing Guidelines for the INTOSAI Auditing Standards", 1998
– KHT-yhdistys ry.: Tilintarkastusalan suositukset
– INTOSAI, Internal Control Standards Committee: Guidelines for Internal Control Standards, 1992 (suomennos).
The Treadway Commission (COSO): Internal Control - Integrated Framework, July 1994
– KHT-yhdistys ry: Tilintarkastusalan suositukset, 1998
[--6--] Kehittämästäni riskiperusteisesta tarkastuksesta on enemmän toisella sivulla.
[--7--] Hyväksymistä saattoi vaikeuttaa, että terminologia ei vielä silloin sisältynyt KHT-yhdistyksen määrittelemään hyvään tilintarkastustapaan. Työryhmä tyrmäsi mm. luopumisen käsitteestä "sisäinen tarkkailu". En antanut periksi ja muutokset toteutuivat.
[--8--] Mäki-Ranta ei halunnut perua päätöstä, jolla hän oli osoittanut atk-avusteisen tarkastuksen kehittämisen ylitarkastaja, sittemmin tarkastuspäällikkö, Pentti Mykkäselle - varsinkin, kun toimintayksikköön oli ehditty palkata henkilö "atk-avusteisen tarkastuksen" kehittämiseksi.
[--9--] Ohjeen B-osan liitteitä oli yhteensä 46 kappaletta. Niihin tekstiä kirjoittivat vapaaehtoisiksi ilmoittautuneet. Suuri osa liitteistä sisälsi mm. Valtiokonttorin ohjeista johdettuja kysymyksiä seuraavan mallin mukaisesti: "Ohje sanoo näin", "Onko niin kuin ohje sanoo?" "K"/"E". Tätä en halunnut. Tarkoitus oli antaa tilaa tarkastajan riskiarvioille, eikä tuottaa tarkastajille satoja sivuja kysymyslomakkeita täytettäväksi. Eräät liitteet olivat lisäksi niin pitkiä ja vaikeaselkoisia, että tarkastajat eivät jaksaneet lukea niitä.
[--10--] Viestissä mainitaan tilivirastojen ABC-luokituskoodit, joissa määriteltiin tarkastuksen perustyöpäivätarve (A = 60; B = 40; C = 20). Ohjeiden valmistelun rinnalla kehitin ABC-luokitusta niin, että kohteen tarkastamisen vaativuus perustuisi objektiivisempiin tekijöihin kuin paljonko työpäiviä oli käytetty edellisenä vuonna ja mikä oli tarkastuspäällikön käsitys niiden riittävyydestä.

Paluu etusivulle
Edellinen valikko
Edellinen sivu
Seuraava sivu

Asiakirjat

VUOTI-ohjeen A-osa
luonnos 9.7.1999
VUOTI-ohjeen B-osa
8.12.1999
VUOTI-ohjeen C-osa
luonnos 10.2.1999

-------

Viesti tarkastajille
22.10.1999
Artikkeli Tilintarkastus-Revision – lehdessä Nro 2/2000
2000